СЕГОДНЯ: пока нет новых материалов






Мы хотим дать частным компаниям больше свободы

Мы хотим дать частным компаниям больше свободы

Выступление на семинаре ГУ-ВШЭ «Теневая экономика и коррупция в России и в мире» начальника контрольного управления администрации Президента РФ Константин Чуйченко:

- Я расскажу о той роли, которую [наше] управление сыграло в формировании плана по противодействию коррупции. Одним из первых шагов Президента было взятие курса на противодействие коррупции. Он в должность вступил 7 мая, а 15 мая 2008 года он уже провел первое совещание президентского совета по противодействию коррупции, которому было дано поручение подготовить план по противодействию коррупции. Этот план быстро был подготовлен и 20 июля утвержден.

Поддерживая Александра Шохина в том, что коррупция – это змея с двумя головами: коррупционный спрос и предложение, я хотел бы больше поговорить о предложении и его формировании. Надо отметить, что план по противодействию коррупции в основном сосредоточен на противодействии формирования коррупционного спроса.

Контрольное управление – всего лишь подразделение  администрации президента, и это значит, что мы не осуществляем государственных функций, то есть те результаты, которые мы получаем, они не порождают прав и обязанностей для участников тех или иных отношений. Мы готовим для президента доклады о состоянии дел в той или иной области и предложения по их исправлению.

Что касается плана противодействия коррупции, на нас возложены функции по контролю тех мероприятий, которые предусмотрены планом. Мы проводим проверки. Две проверки недавно провели. Первая – вопрос о состоянии корпоративного законодательства в части обеспечения его антикоррупционной направленности. А вторая – о противодействии рейдерству. В результате этих проверок мы пришли к пониманию того что, в существующей редакции плана, как мы поняли, недостаточно отражены вопросы борьбы с коррупционным предложением.

Говоря о деловой коррупции, не следует ограничиваться отношениями «власть–бизнес». Деловая коррупция – это и отношения «бизнес–бизнес». У нас не подпадают под коррупцию коммерческие преступления (классический пример это подкуп, т.н. «откат»), а между тем международный опыт говорит, что эти преступления представляют не меньшую общественную опасность,  чем преступления в отношениях «власть–бизнес».

Начнем с корпоративного сектора и вопросов устава. Часто предпосылки к коррупции – это непрозрачность и отсутствие разумности в тех или иных положениях закона. Эти неразумные препятствия создают благоприятную почву для формирования коррупционного предложения. До службы [в администрации президента] я работал в «Газпроме», возглавлял юридический департамент. Это публичная организация, и каждый год перед собранием акционеров я говорил: в связи с изменением законодательства мы вносим вопрос о приведении нашей редакции устава в соответствии с изменениями в законодательстве.

Что это значит? Это огромная работа по приведению в соответствие действующей редакции устава, так как такая госкомпания, как «Газпром», не может себе позволить, чтобы устав противоречил закону. Это надо собрать совет директоров, распечатать 500 000 бюллетеней, разослать, вынести на собрание, зарегистрировать. В течение года мы были должны изготовить более 1000 нотариально заверенных копий.

К тому же в регулирующих органах есть целые штаты сотрудников, занимающиеся экспертизой и хранением документов. Это абсолютно ненужное дело, потому что устав в своей массе – примерно 99% – императивные нормы, и акционерному обществу нет необходимости иметь устав в том виде, как мы имеем его [сейчас]. Все вопросы должны быть в законе, и, по сути, меняя закон, нет необходимости менять устав, потому что все вопросы функционирования корпоративного управления акционерного общества могли бы регулироваться  законом. А устав – одна страница, где были бы ответы на вопросы, которые закон ставит перед эмитентами, не более десяти: количество человек в совете директоров, кворум и т.д. Мы бы так изъяли огромный сегмент из почвы, где произрастает коррупция.

Что касается регистрации, там тоже есть огромные предпосылки для коррупционных проявлений. Существующая система регистрации приводит к тому, что каждая четвертая организация имеет признаки фирмы-однодневки, каждая третья не находится по своему юридическому адресу. Однодневки нужны, чтобы вывести деньги из легального оборота, не заплатить с них налог, обналичить и направить их на удовлетворение личных потребностей, а также на коррупционный спрос – в значительной степени. В ходе проверки мы выявили факты массовых регистраций юридических лиц по утерянным документам.

Нынешняя система регистрации далека от совершенства. Налоговые органы не требуют удостоверения подписи человека-подписанта. Порождаются следующие ситуации: мы нашли человека, на которого без его согласия было зарегистрировано 300 юридических лиц, а он и не знал: у него был утерян паспорт. Налоговая инспекция нам отвечает: у нас нет полномочий по проверке подписей. Это тоже порождает среду по формированию коррупционного предложения. Эта система поражает в правах наших граждан: этому человеку значительную часть жизни придется провести в судах, оспаривая подписи и регистрации, и у него будут налоговые последствия. Налоговая инспекция должна выставить ему требования, ему надо идти в суд и доказывать, что он не имеет отношения к этой фирме.

90% незаконных захватов имущества основаны на недобросовестной регистрации юридических лиц. Основным элементом рейдерства является коррупция – все рейдерские захваты построены на коррупции.

Далее: мы посмотрели ситуацию с внутренними документами общества и поняли, что в отношении публичных компаний должны быть одни правила игры. Я как инвестор, решая, куда инвестировать свои деньги, не должен думать, какое корпоративное управление в том или ином эмитенте, в чем достоинства и недостатки. Что касается публичных компаний, правила игры должны быть одинаковы. Все вопросы внутренних документов общества должны регулироваться законом, и мы избежим необходимости принятия внутренних документов общества и тем самым лазеек, которые будут положены в основу формирования коррупционного предложения.

Также среди причин коррупционного предложения – отсутствие в действующем законодательстве четкой системы контроля со стороны органов управления. Не регламентированы вопросы использования прибыли на непрофильные расходы. Это приводит к уменьшению прибыли и дивидендов. В законодательстве отсутствуют такие понятия, как бюджет, инвестиционная программа, порядок взаимодействия с дочерними и зависимыми фирмами и т.д. Эти вопросы решаются эмитентами во внутренних документах общества.

Отчетность наших публичных компаний тоже далека от идеала. Мы знаем, каковы зарплаты топ-менеджеров западных компаний, а российских – не знаем. Действующее законодательство обязывает эмитента публиковать общий размер вознаграждения, которое получает либо совет директоров, либо правление в целом, и методом деления наши журналисты формируют общее понимание. Нам кажется, это неправильно, и надо использовать международный опыт. Менеджеры публичных компаний осуществляют публичную функцию, и значение этих функций иногда значительно важнее, чем у чиновника. В том же «Газпроме» 500 000 акционеров, и понятно, какими деньгами оперирует компания, и соответственно, тот ущерб, который может причинить менеджер, может коснуться огромного количества людей. И это определяет [необходимость ввести] те же ограничения, которые действуют для госслужащих. И надо ввести ограничения для менеджеров публичных компаний.

Первый шаг уже сделан: мы вместе с Генпрокуратурой проверяли госкорпорации, которые живут по особым правилам. В результате мы подготовили поручения президента: рассмотреть возможность введения ограничений госслужащих для менеджеров госкорпораций. Второе – создать механизмы контроля, а именно предоставить возможность Счетной палате контролировать их деятельность, и третье – ввести институты сделок с заинтересованность и крупных сделок. И четвертое – рассмотреть вообще целесообразность такой формы, как госкорпорации.

В ближайшее время Минэкономразвития должно представить предложения по преобразованию тех госкорпораций, которые работают в конкурентной среде, – в акционерные общества. Эти предложения были обсуждены на президиуме совета по противодействию коррупции, и они легли в основу по изменению плана по противодействию коррупции. В принципе решено в план добавить специальный раздел, который решал бы вопрос о коррупции в корпоративном секторе

Вы, может быть, решили, что мы ратуем за то, чтобы жить в бизнесе по [этим] единым правилам. Нет, это не так – мы ведем речь только о публичных компаниях, там где есть публичный интерес. Что касается частного бизнеса, мы, наоборот, считаем, что надо предоставить больше свободы бизнесу решать и строить свои отношения самим. Мы видели, что бизнес в условиях действующего законодательства не мог воплотить свою стратегию и договоренности, которые были достигнуты. Мы с Шохиным – он был инвестбанкиром, а я работал в «Газпроме», – мы проводили ряд сделок, и чтобы обеспечить те договоренности, которые были у компаний, мы вынуждены были уходить из российской юрисдикции и выбирали швейцарскую или кипрскую.

Нами подготовлены предложения, хотя не факт, что они будут приняты. Суть наших предложений – частным компаниям дать больше диспозитивности. Если участники общества с ограниченной ответственностью хотят заключать соглашение, о, скажем, непропорциональном распределении дивидендов – это их право. Если акционеры хотят заключать соглашение о тех или иных действиях в принятии корпоративных решений, – это их право. Только так мы можем добиться, чтобы бизнес не бежал из России. Многие проекты «Газпрома», например, тот же Nord Stream имеет штаб-квартирой город Цуг в Швейцарии, потому что в рамках российского законодательства невозможно то, о чем договорились партнеры.

Еще зачастую наши права и обязательства в наших юрлицах плохо защищены, и это тоже способствует коррупции. Если я украду часы – пойду в тюрьму, а если я директор и не пущу кого-то на собрание, где были приняты какие-то решения по выводу активов или допэмиссии, то в уголовно-правовом смысле ничего мне не будет. Потому что надо доказать умысел на причинение ущерба другим акционерам, и это тяжело. У акционера будет всего лишь право оспаривать эти решения. Это неправильная ситуация. Во всех странах – мы посмотрели немецкий и швейцарский опыт – это отдельный состав преступления. В Швейцарии нарушение правил корпоративного управления [стоит следующим] по тяжести после налоговых преступлений.

Результат наших проверок воплощены в наши предложения по изменению Плана по противодействию коррупции. План будет дополнен, редакция новая готовится и будет в скором будущем обсуждаться.

Ответы на вопросы:

Президент РСПП Александр Шохин: План проверок согласуется с прокуратурой, делается общий объединенный план, вывешивается на сайтах соответствующих структур. Во многом по инициативе Чуйченко эта система введена: составление планов проверок, вывешивание его на сайте...

– Ну с вывешиванием не все так просто. С нашим предложением на сегодняшний день не согласились, и зайти туда может только сам субъект проверки, может зайти и посмотреть. Хотя непонятно, почему, если я потребитель услуги, допустим, ресторана, [я не могу] посмотреть, какие были проверки, и вынести суждение, стоит ли посещать этот ресторан, если санэпидемнадзор проверял это заведение много раз?

Шохин: Мы с самого начала настаивали, чтобы это касалось любого бизнеса. Прошла год назад норма только для малого и среднего бизнеса, но сейчас все уже согласны, что надо вычеркнуть слова «малый и средний» и сказать, что любая внеплановая проверка – только с санкции прокурора.

– Мы изначально исходили из того, что это будет распространяться на всех. Просто надо было потренироваться, а изначально предполагалось эту функцию возложить на контрольное управление. И когда я только пришел в КУ работать, там уже всерьез обсуждалась тема сводного плана проверок по всей России силами КУ. Но я занял такую позицию, что мы не являемся органом государственной власти, и у нас нет соответствующих полномочий. Наши действия не могут порождать права и обязанности, и у нас нет сил и средств. Мы поняли, что это надо возложить это на прокуратуру, как и в Казахстване – где этот опыт весьма успешный.

- Если госкорпорации станут акционерными обществами, не случится ли так, что форма изменится, а содержание останется без изменений?

– Я и рассказывал, [как сделать так,] чтобы этого не произошло. Наше акционерное  законодательство несовершенно. В Германии закон – большая серьезная книжка. Любой вопрос корпоративного управления находит ответ на уровне закона, и нет необходимости писать огромные внутренние документы. Естественно, если госкорпорации перейдут в акционерные общества, это будет лучше, но это будет несовершенно. Потому что законодательство надо менять, и серьезно переписывать в целом.

Шохин: Я считаю, что большой шаг будет сделан, если мы акционируем госкорпорации, хотя бы потому, что они будут подчиняться более прозрачным нормам корпоративного и бюджетного законодательства. Приведу другой пример: у нас много госкомпаний. Последняя, «Росавтодор», была создана в особой форме. Было понятно, что уже больше создавать госкорпорации нельзя, и новую организационно-правовую форму придумали: как будто нет ОАО со 100% госучастием (как ОАО «РЖД» – там, кстати, там в совете директоров из 9 всего 2 представителя государства, а 7 остальных – независимые).

Но посмотрим на нефтяной сектор. Там есть «Роснефть», где председателем совета директоров  является курирующий вице-премьер, и есть частные компании, и еще «Газпромнефть». Если посмотреть внимательно на законодательство, оно принимается формально не в пользу [частных] компаний. Вот Восточная Сибирь – кто там работает – «Газпром», «Роснефть». Шельф – там законодательство запрещает полностью работать частным компаниям, всем, не то что иностранным. Только государственные компании с более чем 50% госучастием, всем остальным работать там запрещено. В итоге через различные рода критерии – стратегичности, значимости, – частные компании оказываются компаниями второго сорта.

На последнем заседании комиссии по модернизации в Томске [глава «Лукойла» Вагит] Алекперов предложил убрать разделение на частные и госкомпании, а ввести идею национальных компаний. Иначе получается, что частные компании, имеющие серьезный инвестиционный ресурс, не могут выйти на серьезные проекты. Есть же миллиарды свободных средств, а нефтегазовый сектор недополучает эти ресурсы. Надо менять законодательство, а для этого, может быть, надо не только акционировать, но и приватизировать госкомпании – те, кто работает в конкурентной среде. А нефтяной сектор – это конкурентный сектор.

Сегодня на комиссии по административной реформе обсуждался «Росавтодор» и новые функции Минтранса в этой связи. Казалось бы, есть государственная компания, а численность Министерства транспорта не уменьшается. Ведь функции передаются – по управлению платными дорогами и т.д., – функции уходят на аутсорсинг, а численность госслужбы  не меняется, она разрастается очень сильно. У нас проблема с производительностью компаний – в 3 – 4 раза меньше, чем в развитых странах. И надо сжимать госслужбу, сохраняя финансовый ресурс, чтобы меньше было желания потерять это место, но одновременно на рынок выводить все больше  функций. А у нас растет государство не по эффективности, а количественно, и заходит в те сферы, где оно не может эффективно функционировать по сравнению с частными компаниями или аутсорсинговыми структурами.

Сегодня было принято постановление о едином национальном органе аккредитации. Речь идет о том, что функции связанные с техническим регулированием и сертификацией, должны быть выведены за пределы государства. То есть эти частные компании будут вести независимую экспертизу, но должны аккредитовываться в обязательном порядке. Вот интересно, когда эта система заработает – уменьшится госаппарат или нет? Скорее всего, будет придумана функция контроля за процессом аккредитации…

Филипп Чапковский

Фото - Юрий Мартьянов/Коммерсантъ

 

Материалы по меткам

Рейтинг@Mail.ru